以政府背景的網(wǎng)聯(lián)取代私人機(jī)構(gòu)作為具有壟斷力的經(jīng)濟(jì)組織

●網(wǎng)聯(lián)的產(chǎn)生，為我國第三方支付市場發(fā)展揭開了新的篇章，也從根本上顛覆了原有市場下的競爭格局。以網(wǎng)聯(lián)為核心的第三方支付網(wǎng)絡(luò)，可以在一些方面提高效率，也保障了央行對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與交易風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。同時(shí)，監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)充分考慮到由此可能產(chǎn)生的政企不分、經(jīng)濟(jì)壟斷與過度監(jiān)管問題，并加以解決。

●當(dāng)央行有關(guān)單位成為網(wǎng)聯(lián)的股東，它就不再是一個(gè)單純的行政機(jī)關(guān)。在網(wǎng)聯(lián)實(shí)際運(yùn)營過程中，央行需要保持政策上的克制，以規(guī)則制定取代具體行政命令，對網(wǎng)聯(lián)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。對網(wǎng)聯(lián)經(jīng)營過程中的重大問題決策，要充分發(fā)揮股東會、董事會等公司治理機(jī)制的作用，確保其商業(yè)上的獨(dú)立性。

●以政府背景的網(wǎng)聯(lián)取代私人機(jī)構(gòu)作為具有壟斷力的經(jīng)濟(jì)組織，一定意義上具有制度上的比較優(yōu)勢，但壟斷所帶來的問題畢竟客觀存在，必須建立一定的制度來抵消壟斷給市場所帶來的潛在可能。

●網(wǎng)聯(lián)的建立，解決了第三方支付平臺的信用風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，對第三方服務(wù)提供商的監(jiān)管可以進(jìn)一步降低商業(yè)準(zhǔn)入門檻，增加第三方支付牌照的數(shù)量，以便于相關(guān)企業(yè)參與到第三方支付服務(wù)活動中，為各類新型互聯(lián)網(wǎng)交易提供便利的支付手段。

2017年8月4日，央行發(fā)布《關(guān)于將非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)由直連模式遷移至網(wǎng)聯(lián)平臺處理的通知》[銀支付(2017)209號]，該通知的核心要求是，“自2018年6月30日起，支付機(jī)構(gòu)受理的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)全部通過網(wǎng)聯(lián)平臺處理”、“各銀行和支付機(jī)構(gòu)應(yīng)于2017年10月15日前完成接入網(wǎng)聯(lián)平臺和業(yè)務(wù)遷移相關(guān)準(zhǔn)備工作”。依此要求，第三方支付機(jī)構(gòu)的線上支付通道，不能再直接對接銀行，而只能通過網(wǎng)聯(lián)平臺與各家銀行對接。網(wǎng)聯(lián)“獨(dú)步武林，一統(tǒng)江湖”的局面從此開啟。

央行推動網(wǎng)聯(lián)成立的意圖當(dāng)然是為了管住資金通道，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，一方面，網(wǎng)聯(lián)的建立，直接改變了支付機(jī)構(gòu)與銀行多頭連接或直連銀行開展業(yè)務(wù)的狀況，解決了困擾已久的備付金集中管理難題，在一定程度上能夠糾正第三方支付機(jī)構(gòu)違規(guī)從事跨行清算業(yè)務(wù)，最終可以防范和處理詐騙、洗錢、“釣魚”以及違規(guī)等風(fēng)險(xiǎn);另一方面，網(wǎng)聯(lián)的建立也促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享，防止巨型金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)壟斷，有利于國內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)體系建設(shè)。

然而，從市場監(jiān)管以及公平競爭的視角出發(fā)，網(wǎng)聯(lián)的成立與運(yùn)行也存在頗多值得探討的問題。

在私法與行政雙重性的網(wǎng)聯(lián)里央行該如何行為

首先，網(wǎng)聯(lián)的性質(zhì)與法律地位是什么?它究竟是貨幣市場的監(jiān)管者還是被監(jiān)管者?

從表面上看，“網(wǎng)聯(lián)”是網(wǎng)聯(lián)清算有限公司的簡稱，在法律性質(zhì)上它是一個(gè)由多家市場機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立的有限責(zé)任公司，是公司法意義上的公司，也是市場主體。它與其他市場主體之間的業(yè)務(wù)往來應(yīng)該屬于民商事法律關(guān)系。但是，從相關(guān)資料考察網(wǎng)聯(lián)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，網(wǎng)聯(lián)注冊資金總額為20 億元，股東總數(shù)45家，其中央行有關(guān)單位共持股30%以上;支付協(xié)會持股比例為3%，代表不符合入股資格的中小支付機(jī)構(gòu)行使投票權(quán);支付寶和財(cái)付通分別持股約10%左右;其余股權(quán)由各支付機(jī)構(gòu)分別持有。

這樣的公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，使目前網(wǎng)聯(lián)的身份實(shí)際上具有雙重性，既有形式上的私法獨(dú)立性，又有實(shí)質(zhì)上的行政依附性。這種身份上的雙重性，完全可能導(dǎo)致其運(yùn)行效果判斷上的雙重性。一方面，網(wǎng)聯(lián)在央行主導(dǎo)，其他市場組織力量積極配合的模式下組建，無疑方便其設(shè)立與運(yùn)行，并使其具有較為充沛的經(jīng)費(fèi)來源和市場威信;但另一方面，市場和社會上也必然對其獨(dú)立性、公開性和適當(dāng)性產(chǎn)生某種程度的質(zhì)疑。最顯而易見的困惑是，網(wǎng)聯(lián)是私法主體，但它是否應(yīng)如一般私法主體那樣接受市場監(jiān)管抑或它本身就是監(jiān)管者?

從傳統(tǒng)行政監(jiān)管原理出發(fā)，央行在市場上的角色，是管理者與裁判員。它代表國家對市場主體進(jìn)行管理，維護(hù)公共秩序或提供公共服務(wù)，它本身并不從事市場競爭活動，也不追求獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，因此它與市場主體之間是管理與服從的關(guān)系。而當(dāng)央行有關(guān)單位成為網(wǎng)聯(lián)的股東，它就不再是一個(gè)單純的行政機(jī)關(guān)，因而具有了市場主體的屬性。在金融市場上，央行既是裁判員又是運(yùn)動員，這顯然違背了央行的職責(zé)定位。同時(shí)，政府部門與企業(yè)之間存在隸屬關(guān)系，就有可能誘發(fā)政府部門濫用行政權(quán)力，限制本部門經(jīng)營者與它部門經(jīng)營者的交易。

因此，在網(wǎng)聯(lián)實(shí)際運(yùn)營過程中，央行需要保持政策上的克制，以規(guī)則制定取代具體行政命令，對網(wǎng)聯(lián)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。對網(wǎng)聯(lián)經(jīng)營過程中的重大問題決策，要充分發(fā)揮股東會、董事會等公司治理機(jī)制的作用，確保其商業(yè)上的獨(dú)立性。

通過制度設(shè)計(jì)消除網(wǎng)聯(lián)壟斷的潛在可能

其次，網(wǎng)聯(lián)的成立可能帶來市場壟斷的問題。

網(wǎng)聯(lián)成立的基本目的是實(shí)現(xiàn)央行對支付機(jī)構(gòu)及備付金安全問題的監(jiān)管，但以單一機(jī)構(gòu)取代市場競爭的監(jiān)管策略，對經(jīng)濟(jì)層面可能產(chǎn)生不利的壟斷后果。

按照反壟斷法基本原理，壟斷會帶來價(jià)格上漲、服務(wù)質(zhì)量下降、技術(shù)發(fā)展停滯等一系列市場不良影響。相反，市場競爭則會不斷優(yōu)化企業(yè)價(jià)格結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升和技術(shù)更新?lián)Q代速度。我國第三方支付服務(wù)市場的迅猛發(fā)展，便是各支付服務(wù)提供商為不斷擴(kuò)大客戶規(guī)模，搶占市場資源進(jìn)行競爭所帶來的積極結(jié)果。網(wǎng)聯(lián)的成立，將徹底改變市場競爭的格局，將第三方支付服務(wù)統(tǒng)一于央行主導(dǎo)下的單一服務(wù)商，形成事實(shí)狀態(tài)下的壟斷態(tài)勢。

但壟斷也并非天然之惡。壟斷與競爭是市場組織的兩種形態(tài)，哪種市場效率更高取決于產(chǎn)業(yè)本身特性。對于大型基礎(chǔ)建設(shè)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等具有天然壟斷特征的行業(yè)，壟斷反而具有提升經(jīng)濟(jì)效率的優(yōu)勢。理論上，發(fā)展第三方支付產(chǎn)業(yè)最有效率的方式是所有支付賬戶采用同一支付平臺，從而避免多家第三方支付服務(wù)商為了在不同銀行機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)跨行清算而進(jìn)行的重復(fù)建設(shè)。此外，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)條件下支付企業(yè)之間的競爭，目的最終也是產(chǎn)生“贏家通吃”的客觀上的壟斷結(jié)果。網(wǎng)聯(lián)的產(chǎn)生，雖然削弱了原第三方支付服務(wù)商之間的市場競爭，但也只是加速了市場壟斷格局的形成。事實(shí)上，以政府背景的網(wǎng)聯(lián)取代私人機(jī)構(gòu)作為具有壟斷力的經(jīng)濟(jì)組織，一定意義上也具有制度上的比較優(yōu)勢。

但壟斷所帶來的問題畢竟客觀存在，關(guān)鍵問題是如何利用制度的力量抵消壟斷給市場所帶來的潛在威脅。

首先，壟斷會帶來消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)損失。在服務(wù)價(jià)格層面，網(wǎng)聯(lián)具有遠(yuǎn)勝于原第三方支付服務(wù)商的壟斷力。這一壟斷力可能通過兩個(gè)方面表現(xiàn)出來：在維持服務(wù)質(zhì)量的前提下，提高對支付需求方的收費(fèi)價(jià)格;維持服務(wù)價(jià)格不變的前提下，降低對支付需求方的服務(wù)質(zhì)量。為避免上述弊端，國家可以仿照對其他壟斷行業(yè)的規(guī)制方式，以政府定價(jià)、最高價(jià)格限制、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方式，對網(wǎng)聯(lián)的收費(fèi)及服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行明確規(guī)定。

其次，壟斷還會產(chǎn)生技術(shù)發(fā)展速度的減緩。市場競爭機(jī)制下，為最大限度地獲得市場份額，各第三方支付服務(wù)商都不斷加快交易處理速度，同時(shí)保障交易安全。而網(wǎng)聯(lián)的壟斷性可能導(dǎo)致今后第三方支付服務(wù)市場的競爭驅(qū)動力不足，由此引起相關(guān)技術(shù)水平停滯。因此，網(wǎng)聯(lián)可以通過在內(nèi)部設(shè)立多個(gè)競爭單元的方式以保持技術(shù)競爭。例如，網(wǎng)聯(lián)可以通過設(shè)立子公司的方式，將網(wǎng)聯(lián)業(yè)務(wù)交由不同運(yùn)營部門，以保障統(tǒng)一監(jiān)管下的競爭。

應(yīng)該進(jìn)一步降低商業(yè)準(zhǔn)入門檻

第三，網(wǎng)聯(lián)的成立也可能使得原有第三方支付服務(wù)監(jiān)管措施變得多余。

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，監(jiān)管第三方支付的基本途徑是防范主體信用風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)銀行支付過程中，賬戶資金是由賬戶開戶人所持有，資金轉(zhuǎn)移發(fā)生在基礎(chǔ)交易的雙方當(dāng)事人之間，資金流轉(zhuǎn)關(guān)系與基礎(chǔ)交易關(guān)系之間具有法律上的統(tǒng)一性。但第三方支付在資金轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方充當(dāng)了媒介，以增加交易流程為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移的自由度與交易的安全性。在增加的交易流程中，開始出現(xiàn)了資金流轉(zhuǎn)關(guān)系與基礎(chǔ)交易關(guān)系的分離。第三方支付服務(wù)商與基礎(chǔ)交易關(guān)系無關(guān)，卻基于交易當(dāng)事方的委托，充當(dāng)資金流轉(zhuǎn)的媒介，“臨時(shí)性”地持有基礎(chǔ)交易資金。資金作為特殊的種類物，一旦匯入第三方支付服務(wù)商賬戶，便難以與賬戶內(nèi)的其他資金進(jìn)行區(qū)分，并由此產(chǎn)生第三方支付服務(wù)商的信用風(fēng)險(xiǎn)。

域外對第三方支付服務(wù)商的監(jiān)管主要針對的是其信用風(fēng)險(xiǎn)。具體包括：

(1)保證金要求。如《美國統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》中規(guī)定，第三方服務(wù)提供者需要在開展支付服務(wù)之前，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請，并同時(shí)提交5-30萬美元的保證金。該筆保證金用來向客戶產(chǎn)生損失時(shí)支付賠償。該保證金一旦提交，便需要在提供服務(wù)及服務(wù)停止之日起五年內(nèi)予以維持。(2)凈資產(chǎn)要求。除保證金外，美國各州對于第三方支付服務(wù)商也有不同數(shù)額的凈資產(chǎn)要求，在《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》中，規(guī)定了2.5萬美元的參考值。歐盟在《2000/46/EC》指令中，對第三方服務(wù)提供商規(guī)定最低資本要求為100萬歐元，并且持有的自有資本總額等于或者高于機(jī)構(gòu)當(dāng)期未兌現(xiàn)財(cái)務(wù)負(fù)債金額的2%;或機(jī)構(gòu)六個(gè)月內(nèi)未兌現(xiàn)相關(guān)財(cái)務(wù)負(fù)債總額的平均值的2%。如果當(dāng)期未兌現(xiàn)金額與六個(gè)月內(nèi)未兌現(xiàn)金額平均值不一致，則以較高的金額為準(zhǔn)。這一條規(guī)定實(shí)際類似于巴塞爾協(xié)議中對銀行資本充足率的要求，通過對凈資產(chǎn)的要求，提高了經(jīng)營主體的信用能力，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，確保第三方支付服務(wù)商能夠就經(jīng)營過程中的損害具備一定的償付能力。(3)投資活動限制。第三方支付服務(wù)提供商可能在提供支付服務(wù)的同時(shí)，利用自有資金進(jìn)行各項(xiàng)經(jīng)營業(yè)務(wù)。由于資金的易混同性，存放于備付金賬戶中的客戶資金有被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。為了解決客戶資金與自營業(yè)務(wù)之間的潛在利益沖突和道德風(fēng)險(xiǎn)，歐盟在《2000/46/EC》指令中規(guī)定第三方支付企業(yè)除了以實(shí)現(xiàn)第三方服務(wù)為目的，不得在其他企業(yè)持有股份。

我國在“前網(wǎng)聯(lián)時(shí)代”對第三方支付服務(wù)商的監(jiān)管也效仿了域外的相關(guān)制度。如《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》、《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》中對服務(wù)商的注冊資本、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、資金隔離等均進(jìn)行了要求。這些規(guī)制措施，一方面降低了第三方支付服務(wù)商運(yùn)營過程中的客戶風(fēng)險(xiǎn)，另一方面卻增加了第三方支付服務(wù)商的準(zhǔn)入門檻與業(yè)務(wù)限制，實(shí)質(zhì)上是“以效率換安全”。

在“網(wǎng)聯(lián)時(shí)代”，具有國家色彩的混合所有制公司取代了私有制公司，成為第三方支付服務(wù)的基礎(chǔ)力量，同樣能夠起到降低支付服務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)的效果。“前網(wǎng)聯(lián)時(shí)代”的第三方支付服務(wù)商，實(shí)際上已經(jīng)演化為第三方支付服務(wù)的資金入口，并最終匯聚到網(wǎng)聯(lián)平臺。每一筆資金流轉(zhuǎn)的數(shù)額、用途、收益均通過網(wǎng)聯(lián)平臺被央行掌握，從而解決了第三方支付平臺的信用風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，“前網(wǎng)聯(lián)時(shí)代”的信用風(fēng)險(xiǎn)防范法律制度與“網(wǎng)聯(lián)時(shí)代”的平臺運(yùn)營體制，對信用風(fēng)險(xiǎn)具有重疊規(guī)制的特點(diǎn)。因此，我國對第三方服務(wù)提供商的監(jiān)管可以進(jìn)一步降低商業(yè)準(zhǔn)入門檻，增加第三方支付牌照的數(shù)量，以便于我國相關(guān)企業(yè)參與到第三方支付服務(wù)活動中，為各類新型互聯(lián)網(wǎng)交易提供便利的支付手段。

總之，網(wǎng)聯(lián)的產(chǎn)生，為我國第三方支付市場發(fā)展揭開了新的篇章，也從根本上顛覆了原有市場下的競爭格局。以網(wǎng)聯(lián)為核心的第三方支付網(wǎng)絡(luò)，可以將眾多第三方支付服務(wù)商聯(lián)系在一起以提高效率，也保障了央行對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與交易風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。同時(shí)，我國監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)充分考慮到由此可能產(chǎn)生的政企不分、經(jīng)濟(jì)壟斷與過度監(jiān)管問題，并加以解決。(中國社科院法學(xué)所陳潔 張彬)